Bericht „Flexi-Test“ über soziale Absicherung von Plattformbeschäftigten

In der Plattformwirtschaft und den neuen Geschäftsmodellen ist der Status der Beschäftigten nicht immer klar und ihre soziale Absicherung nicht immer gewährleistet. Das zeigt der Bericht «Digitalisierung – Prüfung einer Flexibilisierung des Sozialversicherungsrechts (Flexi-Test)», den der Bundesrat an seiner Sitzung von heute verabschiedet hat.

Sowohl in der Schweiz als auch im Ausland entwickeln sich neue Arbeitsplattformen wie Uber, Helpling oder batmaid. Diese noch wenig verbreiteten innovativen Geschäftsmodelle sind sehr heterogen und teils mit Rechtsunsicherheiten behaftet. Die Unsicherheiten betreffen vor allem den Status der Plattformbeschäftigten (angestellt vs. selbstständigerwerbend) und die Funktion der Plattform (Vermittlerin oder Arbeitgeberin). Der heute vom Bundesrat verabschiedete Bericht befasst sich mit der sozialen Absicherung der Beschäftigten, mit der Rechtssicherheit und mit der Frage, ob das Sozialversicherungsrecht flexibler ausgestaltet werden muss, um den Herausforderungen dieser neuen Arbeitsformen zu begegnen. Der Bericht geht zurück auf mehrere parlamentarische Vorstösse sowie eine Ecoplan/Mösch Payot-Studie zur Funktionsweise von in der Schweiz ansässigen Unternehmen der digitalen Wirtschaft.

Risiko von Prekarisierung

Plattformarbeit wird häufig in Teilzeit und als Nebenerwerb ausgeübt. Sie bietet für gewisse Personen (z. B. Studierende oder Pensionierte) einen willkommenen Zusatzerwerb. Der Bericht weist jedoch auf Personengruppen hin, die ein hohes Prekarisierungsrisiko aufweisen, insbesondere Personen, die die Eintrittsschwelle in die 2. Säule nicht erreichen und sich keine ausreichende Vorsorge aufbauen können. Der Bericht prüft verschiedene Ansätze zur Verbesserung der sozialen Absicherung von Personen, die über längere Zeit Plattformbeschäftigungen nachgehen. Damit könnte eine Verlagerung in das System der Ergänzungsleistungen oder der Sozialhilfe vermieden werden, beispielsweise bei Invalidität.

Status der Plattformbeschäftigten rascher bestimmen

Nach Ansicht des Bundesrates bietet das aktuelle System der sozialen Sicherheit genügend Flexibilität, weshalb er zum jetzigen Zeitpunkt keinen Bedarf sieht, diese zu erhöhen. Angesichts der raschen Entwicklungen der digitalen Wirtschaft ist es aber zentral, dass die Beschäftigten rasch über ihre versicherungsrechtliche Situation Bescheid wissen. Hier erkennt der Bundesrat noch Optimierungspotential.

Ausserdem prüft der Bericht die Fähigkeit des Sozialversicherungssystems, den Herausforderungen der Coronakrise zu begegnen. Es zeigt sich, dass die Schweiz rasch und flexibel reagieren konnte. Die Krise hat aber auch die wirtschaftliche und soziale Fragilität gewisser Selbstständig- und Unselbstständigerwerbender verdeutlicht.

Der Bundesrat kommt zum Schluss, dass die verschiedenen im Bericht ausgeführten Optionen zum heutigen Zeitpunkt keiner weiteren Prüfung bedürfen.

Zusammenfassung des Berichts

Nach dem Bericht des Bundesrates zu den Auswirkungen der Digitalisierung auf Beschäftigung und Arbeitsbedingungen vom 8. November 2017 hat der Bundesrat das EDI (BSV) beauftragt, zusammen mit dem WBF (SECO), dem EJPD (BJ) und dem EFD (ESTV) die Notwendigkeit sowie die Vor- und Nachteile einer Flexibilisierung des Sozialversicherungsrechts zu prüfen.

Diese Flexibilisierung sollte die Rahmenbedingungen für die Entwicklung innovativer Geschäftsmodelle unter Einbezug der Stärken der bestehenden Praxis verbessern. Der Auftrag verlangte die Prüfung verschiedener Flexibilisierungsoptionen. Zudem sollte der Bericht aufzeigen, wie allfällige Prekarisierungsrisiken und Risiken der Lastenverschiebung auf die Sozialhilfe und das Regime der Ergänzungsleistungen (EL) vermieden werden können. Der vorliegende Bericht kommt diesem Auftrag nach und erlaubt es, auf verschiedene parlamentarische Vorstösse zu antworten. Die Vielfalt der Geschäftsmodelle ist äusserst gross, und es ist unmöglich, ihre Entwicklung vorherzusehen.

Der Bericht konzentriert sich daher insbesondere auf die Arbeitsplattformen, die sich als innovative Modelle momentan verbreiten. Als Vorbereitung für diesen Bericht wurde eine Projektorganisation geschaffen, die die von diesem Auftrag betroffenen Ämter der Bundesverwaltung einbezieht. Das BSV hat eine Expertenanhörung organisiert, sich bei der AHV/IV-Kommission erkundigt, ein externes Forschungsmandat erteilt und die Ergebnisse mit den Sozialpartnern und den deutschsprachigen Ministern für Soziales diskutiert. Die ersten Kapitel des Berichts liefern eine Beschreibung der Plattformarbeit, befassen sich mit dem heutigen Rechtsrahmen des schweizerischen Sozialversicherungssystems insbesondere für die Plattformarbeit und stellen die Ergebnisse einer Studie vor, die vom BSV in Bezug auf die Arbeitsplattformen in Auftrag gegeben wurde. Auf dieser Grundlage konnten bereits verschiedene Handlungsbereiche ermittelt werden. Der zweite Teil des Berichts stellt die verschiedenen Flexibilisierungsoptionen vor und bewertet sie. Die Plattformarbeit: im Moment noch eine Randerscheinung Die digitale Transformation der Arbeitswelt und das System der sozialen Sicherheit wirken wechselseitig aufeinander ein: Sozialversicherungsrechtliche Vorschriften gehören zu den Rahmenbedingungen, unter denen neue Geschäftsmodelle der digitalen Wirtschaft entwickelt werden. Umgekehrt eröffnen diese Geschäftsmodelle den Erwerbstätigen bezüglich der sozialen Absicherung neue Chancen und Risiken. Momentan liegen nur wenige und ungenaue Daten zur Bedeutung der Plattformarbeit für die Beschäftigung in der Schweiz und im Ausland vor. Die Plattformarbeit ist ein allgemein wenig verbreitetes Phänomen, was die Schweizerische Arbeitskräfteerhebung (SAKE) 2019 des BFS bestätigt. Die OECD erachtet Vorhersagen betreffend ein starkes Wachstumspotenzial der Plattformarbeit ebenso wie Prognosen einer Wachstumsstagnierung als rein spekulativ. Die in der Europäischen Union durchgeführte COLLEEM-Umfrage zeigt, dass das Profil, der Status und die Arbeitsbedingungen von Plattformbeschäftigten sehr heterogen sind. Dies deutet darauf hin, dass die Reaktion der Politik auf die Entwicklung der Plattformarbeit nuanciert und auf die besonderen problematischen Situationen ausgerichtet werden muss. Rechtlicher Rahmen Die Analysen des rechtlichen Rahmens zeigen, dass das schweizerische Sozialversicherungssystem eher flexibel ist und ein gutes Anpassungspotenzial hinsichtlich der neuen Arbeitsformen aufweist, nicht nur in Bezug auf die Sozialversicherungen, sondern auch was den sozialen Schutz gemäss Arbeitsrecht anbetrifft. Weil der bestehende gesetzliche Rahmen der Sozialversicherungen nicht besonders starr ist, besteht in diesem Bereich momentan kein Handlungsbedarf. Die Analysen weisen jedoch bei der Rechtssicherheit – bei der Klarheit der Gesetzesbestimmungen in Bezug auf das momentane Umfeld – sowie betreffend die Kohärenz und die Vorhersehbarkeit der daraus resultierenden Entscheide auf ein gewisses Optimierungspotenzial hin. Der Bericht hebt hervor, dass die aktuelle Praxis zur Bestimmung, ob eine unselbstständige oder eine selbstständige Tätigkeit vorliegt, einen hohen Grad an Flexibilität bietet. Das kann jedoch einen gewissen Preis haben – wegen der vorübergehenden Unsicherheit bis zum gerichtlichen Entscheid in Bezug auf den Status der Betreiber einer Arbeitsplattform und der Dauer der Beschwerdeverfahren. Da die Neueinstufung der Plattform als Arbeitgeberin statt als einfache Vermittlerin beträchtliche finanzielle Auswirkungen haben kann, ist es wichtig, dass die Entscheidungsverfahren der AHV-Durchführungsstellen (die gegenüber den anderen Sozialversicherungen eine Schlüsselrolle einnehmen) klar und schnell sind. Im Zusammenhang mit den Chancen und Risiken der Plattformarbeit zeigt der Bericht auf, dass es eine detaillierte Sicht braucht, um zu beurteilen, ob das Niveau der sozialen Absicherung des bestehenden Systems für die Plattformbeschäftigten ausreicht. Einerseits können Anstellungen mit kleinem Pensum sowie Nebentätigkeiten, für die häufig kein oder nur ein teilweiser Sozialversicherungsschutz besteht, sinnvoll sein, da sie es erlauben, die wirtschaftliche Situation der betroffenen Personen flexibel zu verbessern. Sie können auch den Verbleib im Arbeitsmarkt oder die Wiedereingliederung von Personen, die sich in einer schwierigen Situation oder einem beruflichen Übergang befinden, erleichtern. Der Handlungsbedarf, um den Sozialversicherungsschutz bei diesen Stellen zu erhöhen, die temporär oder als Nebentätigkeit zu einer Haupttätigkeit ausgeübt werden, ist gering. Der Bericht erachtet es allerdings trotzdem als notwendig, die Möglichkeiten zu prüfen, um die obligatorische soziale Absicherung gewisser Kategorien von Plattformbeschäftigten zu verbessern, unabhängig davon, ob sie als Selbstständige oder als Unselbstständigerwerbende mehrere Stellen haben, ohne jeweils die Eintrittsschwelle der 2. Säule zu erreichen. Lücken in der Selbstvorsorge, die später von der öffentlichen Hand zu schliessen sind (etwa nach der Pensionierung durch die Gewährung von EL zur AHV), gilt es zu vermeiden. Kurzfristig ist bei der Plattformarbeit die Finanzierung der Sozialversicherungen nicht gefährdet, weshalb in diesem Bereich keine besonderen Massnahmen erforderlich sind. Allerdings müssen in den nächsten Jahren die Entwicklung flexibler Arbeitsformen und ihre möglichen Auswirkungen auf die Finanzierung insbesondere der ersten Säule überwacht werden, weil der Beitragssatz für Selbstständige im Bereich AHV/IV/EO tiefer ist als jener der Unselbstständigen. Empirische Studie zu den Arbeitsplattformen Die Untersuchung von sechs Arbeitsplattformen in der Schweiz (Mila, Uber, Helpling, Batmaid, Gigme, Atizo) zeigt, dass ihre Geschäftsmodelle äusserst heterogen sind und teilweise rechtliche Unsicherheiten aufweisen. Diese Unsicherheiten, die sowohl den Erwerbsstatus der Plattformbeschäftigten (unselbstständigerwerbend vs. selbstständigerwerbend) als auch die Funktion der Plattform (Vermittlerin, Arbeitgeberin, Verleiherin) betreffen, können deren Funktionsweise infrage stellen. Aus wirtschaftlicher Sicht stellen sich die Merkmale der über die untersuchten Plattformen geleisteten Arbeit einheitlicher dar: Nach Ansicht der Plattformbetreibenden handelt es sich meist um eine Arbeit, die als Teilzeitbeschäftigung oder als Nebenbeschäftigung geleistet wird, bei mehr als der Hälfte der untersuchten Plattformen teilweise oder vollständig gemäss den Anweisungen der Plattform. Von den sechs untersuchten Plattformen legen fünf den Preis der Leistungen grösstenteils fest und alle Plattformen verfügen über ein System für Leistungsbewertungen durch Kunden für die Qualitätskontrolle oder für Prämienzahlungen. Keine der sechs Plattformen garantiert ihren leistungserbringenden Personen eine minimale Tätigkeit. Letztere – Angestellte oder Selbstständigerwerbende – tragen das Fluktuationsrisiko des Geschäfts selbst. Fragt man die Plattformbetreibenden nach ihren Erwartungen, wünschen sie sich einerseits eine Vereinfachung der administrativen Abläufe und andererseits eine flexiblere Anwendung des Sozialversicherungsrechts. Hinsichtlich der administrativen Anpassungen gab es seitens der Plattformbetreibenden eher vage Rückmeldungen, etwa zur besseren Schnittstellenbewirtschaftung. Verschiedentlich wurde darauf hingewiesen, dass es einfacher wäre, wenn die Plattform die Leistungserbringer bei den Sozialversicherungen anmelden und/oder die Sozialversicherungsabgaben der Selbstständigen direkt abrechnen könnte. Die Anpassungswünsche der Plattformen im Sozialversicherungsrecht und im Arbeitsrecht wurden nur sehr allgemein formuliert. Im Sozialversicherungsrecht beziehen sie sich unter anderem auf die Frage der Einteilung der Plattformtätigkeiten als selbstständig bzw. unselbstständig. Im Weiteren stellen sich Fragen zur Abrechnung der Beiträge und des Vollzugs. Verschiedentlich wurde der Verweis auf ausländische Regelungen gemacht, bei welchen nach Ansicht der Befragten mehr Spielraum hinsichtlich des Anwendungsbereichs des Arbeitsvertragsrechts und somit der entsprechenden arbeitsvertraglichen Schutzvorschriften bestehe, und zudem mehr Spielräume hinsichtlich der sozialversicherungsrechtlichen Einordnung vermutet werden. Dabei ist gemäss den Autoren der Studie aber zu beachten, dass Lösungsansätze in anderen Rechtsordnungen nicht unbesehen der jeweils spezifischen Bedingungen des landesrechtlichen Regimes beurteilt werden können. In den Gesprächen mit den Plattformbetreibenden wurde zudem klar, dass diese nicht genau abschätzen können, welches Paket an Leistungen (z.B. Sprachkurse, Buchhaltungskurse, oder Boni/Vorteile für treue Leistungserbringer) sie den Leistungserbringern anbieten können, ohne als Arbeitgeber qualifiziert zu werden. Diese Wahrnehmung stimmt mit der Feststellung überein, wonach jede Tätigkeit einer Einzelfallbeurteilung unterliegt und letztlich nur in der Gesamtbeurteilung entschieden werden kann, ob ein Leistungserbringer selbstständigerwerbend ist oder nicht. Gestützt auf die Antworten der Plattformbetreibenden, die Diskussion zu verschiedenen im Ausland umgesetzten Lösungen und die Überlegungen im Rahmen der Studie, halten die Autorinnen und Autoren vertiefte Analysen für angezeigt. Schwerpunkt dieser Analysen sollten Vereinfachungen bei der Festlegung des Status und der Umsetzung der Beitragserhebung sowie Verbesserungsmöglichkeiten bei der sozialen Absicherung von Selbstständigerwerbenden, allgemein oder aus Sicht der Plattformwirtschaft, sein. Dabei sollte es darum gehen, die Bedeutung der Unterschiede zwischen selbstständiger und unselbstständiger Arbeit in diesem Bereich zu verringern. Optionen Der Bericht analysiert verschiedene Optionen, die je nach ihrem Zweck in drei Gruppen unterteilt wurden: Optionen in Bezug auf den Erwerbsstatus, Optionen hinsichtlich der sozialen Absicherung und Optionen bezüglich der Verwaltungsverfahren und der Transparenz. Die Auswertungen zeigen, dass hinsichtlich der Optionen in Bezug auf den Erwerbsstatus die Optionen «Wahlfreiheit» oder «Parteivereinbarung» für die meisten Erwerbstätigen keine adäquate Form der Flexibilisierung wären. Die Plattformbetreiber könnten tendenziell durchsetzen, dass sich die Erwerbstätigen als Selbstständigerwerbende anmelden müssten. Die Tendenz, Risiken und Sozialabgaben auf den Dienstleister abzuwälzen, würde verstärkt. Zudem wären individuelle Statusentscheide oder Parteivereinbarung mit dem Versicherungsobligatorium, welches wesentlich vom Erwerbsstatus abhängt, nicht vereinbar und würden die rechtsgleiche Behandlung gleichartiger Tätigkeiten in Frage stellen. Auch die Schaffung eines dritten Erwerbsstatus mit dem einzigen Kriterium, dass die Tätigkeit für ein Plattform-Unternehmen erbracht wird, erscheint nicht opportun und wäre schwierig durchzusetzen. Zudem würde eine spezifische Behandlung der Plattform-Wirtschaft in Bezug auf die Statusfestlegung das Gleichbehandlungsgebot verletzen. Das bestehende, auf zwei deutlich unterschiedlichen Status basierende System soll daher beibehalten werden. Schliesslich hat der Bericht die Einführung einer gesetzlichen Vermutung eines Angestelltenverhältnisses für die Plattformarbeit geprüft. Es bestünde allerdings auch hier die Gefahr, das Gleichbehandlungsgebot zu verletzen, weil Plattformbeschäftigte gegenüber Leistungserbringenden, die ihre Arbeit nicht über eine Plattform organisieren, sozialrechtlich bessergestellt werden könnten. In Bezug auf die Optionen zur sozialen Absicherung hat der Bericht mehrere Wege geprüft, um Plattformbeschäftigten – ob selbstständigerwerbend oder angestellt –, die mehreren Beschäftigungen mit geringer Entlöhnung nachgehen, eine adäquate soziale Absicherung zu gewährleisten. Eine obligatorische Altersvorsorge für gering verdienende Plattformbeschäftigte in der zweiten Säule kommt aufgrund des schlechten Kosten-Nutzen-Verhältnisses nicht in Frage. Alternativ zur Altersvorsorge könnten für die oben beschriebene Versichertengruppe auch nur die Risiken Tod und Invalidität in der 2. Säule versichert werden. Um die Verwaltungskosten möglichst tief zu halten, käme die Option einer als Summenversicherung ausgestalteten Risikovorsorge mit pauschalen Beiträgen infrage. Ebenfalls geprüft wurde eine spezifische obligatorische Vorsorgelösung für unselbstständig Erwerbstätige, die bei Plattformen angestellt sind und geringe Einkommen erzielen. Als vermutlich mehrfachbeschäftigte Arbeitnehmer sind sie in der obligatorischen beruflichen Vorsorge schlechter gestellt als Arbeitnehmer, die das gleiche Einkommen bei einem einzigen Arbeitgeber verdienen. Schliesslich hat der Bericht im Rahmen der freiwilligen Unfallversicherung gemäss UVG eine weitere Möglichkeit geprüft, um eine grössere Zahl von Selbstständigerwerbenden für das Risiko des Verdienstausfalls nach einem Unfall zu versichern. Der Bericht hat schliesslich mehrere Optionen betreffend Verwaltungsverfahren und Transparenz geprüft. Eine Option betrifft die Einführung eines digitalen Online-Tools, das das Statusverfahren vereinfacht und transparenter gestaltet, indem es die Vorhersehbarkeit der Entscheide erhöht. Die Kriterien der Abgrenzung zwischen selbstständiger und unselbstständiger Erwerbstätigkeit sind über die Jahre durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung immer weiter verfeinert worden. Bei Unternehmen, die beispielsweise mit dem hiesigen Sozialversicherungsrecht noch nicht vertraut sind, kann der Detailierungsgrad der Kriterien Verunsicherung auslösen. Mithilfe des digitalen Instruments kann die Statusbestimmung unterstützt und beschleunigt werden, auch wenn die Durchführungsstellen damit nicht von ihrer Pflicht entbunden werden, den Entscheid über den Erwerbsstatus zu fällen. Geprüft wurde zudem die Einführung einer Pflicht der Plattformunternehmen, ihre in der Schweiz Beschäftigten den Sozialversicherungen zu melden, auch wenn sie selbst der Beitragspflicht nicht unterliegen, etwa weil die Beschäftigten als Selbstständige gelten oder weil das Plattformunternehmen seinen Sitz im Ausland hat. Mit dieser Massnahme könnte die Durchsetzung der Versicherungspflicht sichergestellt und Schwarzarbeit verringert werden. Der Bundesrat kommt zum Schluss, dass die verschiedenen im Bericht ausgeführten Optionen zum heutigen Zeitpunkt keiner weiteren Prüfung bedürfen. Ausblick Die Erfahrungen der Coronakrise haben aufgezeigt, dass die Plattformarbeit zugleich Vor- und Nachteile hat, unabhängig vom Status der Arbeitnehmenden in den verschiedenen Geschäftsmodellen. Während des teilweisen Lockdowns haben die Konsumentinnen und Konsumenten die Flexibilität des Onlinehandels geschätzt, was den Arbeitsplattformen, die etwa die Lieferung von Onlinekäufen sicherstellen, zusätzlichen Schwung verleihen könnte. Nicht nur im Konsumbereich, sondern auch bei Mobilität und Telearbeit – für diejenigen, die von zuhause aus arbeiten konnten – haben sich neue Gewohnheiten eingestellt. Die Krise hat aber auch die wirtschaftliche und soziale Instabilität gewisser Kategorien von Selbstständigerwerbenden und die ungenügende soziale Absicherung bestimmter Angestelltenverhältnisse aufgezeigt. Noch ist es schwierig abzuschätzen, inwiefern sich diese Erfahrungen längerfristig auf die Entwicklung der Plattformarbeit und auf die Arbeitsbedingungen in diesem Bereich auswirken werden. Bereits jetzt ist jedoch klar, dass die Entwicklung weiterhin aufmerksam verfolgt werden muss. Grösserer Reformbedarf besteht aus heutiger Perspektive allerdings nicht.

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