Sachverhalt
Die 1970 geborene A. erlangte im Jahr 1992 das Fähigkeitszeugnis für zürcherische Primarlehrpersonen und im Jahr 2007 das Lizentiat in Psychologie an der Universität U. Seit 2011 verfügt sie über eine Gleichwertigkeitsanerkennung als Schulische Heilpädagogin. Auf den 1. August 2020 wurde sie von der Schulgemeinde V. als Lehrperson für Integrative Förderung (IF) mit einem Pensum von 30 % angestellt (Verfügung der Schulpflege V. vom 12. August 2020).
Mit Anstellungsverfügung vom 13. August 2020 stufte das Volksschulamt Lehrpersonen, Bildungsdirektion Kanton Zürich (nachfolgend: Volksschulamt), A. in die Lohnstufe 10 des Lohnreglements 11.01 ein und rechnete ihr insgesamt 17 Jahre (Unterrichts- und Berufstätigkeit) an. Aufgrund des nachgereichten Arbeitszeugnisses der Hochschule W. berücksichtigte das Volksschulamt mit neuer Anstellungsverfügung vom 27. August 2020 nunmehr 18 Jahre. Die hiergegen geführte Einsprache lehnte das Volksschulamt ab und darüber hinaus reduzierte es die anrechenbaren Jahre wieder auf 17 (Einspracheentscheid vom 23. September 2020). Mittels einer neuen Anstellungsverfügung vom 24. September 2020 ersetzte das Volksschulamt den Verwaltungsakt vom 27. August 2020 und rechnete 17 Jahre an. Auf Einsprache hin widerrief es die Anstellungsverfügung vom 24. September 2020 mit einer weiteren Verfügung vom 10. Dezember 2020 und erklärte den Einspracheentscheid vom 23. September 2020 als „rechtswirksam“.
Verfahrensgang
Gegen den Einspracheentscheid vom 23. September 2020 erhob A. am 28. Oktober 2020 Rekurs an die Bildungsdirektion des Kantons Zürich mit dem Antrag, es sei rückwirkend ab 1. August 2020 unter Anrechnung von 26,25 Dienstjahren und Einreihung in die Lohnstufe 14 eine neue Anstellungsverfügung zu erlassen.
Am 6. Januar 2021 rekurrierte A. bei der Bildungsdirektion ausserdem gegen die Verfügung des Volksschulamtes vom 10. Dezember 2020 und stellte das Rechtsbegehren, der Widerruf vom 10. Dezember 2020 sei als Einspracheentscheid einzustufen und als nichtig zu erklären; in Aufhebung dieses Einspracheentscheides sei sodann rückwirkend ab 1. August 2020 eine neue Anstellungsverfügung unter Anrechnung von 26,25 Dienstjahren und Einreihung in die Lohnstufe 14 zu erlassen.
Die Bildungsdirektion vereinigte die Rekursverfahren und lehnte beide Rekurse ab (Entscheid vom 14. Mai 2021).
In teilweiser Gutheissung der dagegen erhobenen Beschwerde verpflichtete das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich das Volksschulamt, A. für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 500.- zu bezahlen; im Übrigen wies es die Beschwerde ab (Urteil vom 27. April 2022).
Weiterzug an das Bundesgericht
Lehrerin A. lässt subsidiäre Verfassungsbeschwerde erheben und beantragen, in Aufhebung des kantonalgerichtlichen Urteils vom 27. April 2022 sei eine neue Anstellungsverfügung mit Wirkung ab 1. August 2020 unter Anrechnung von 26,25 Dienstjahren und Einreihung in die Lohnstufe 14 zu erlassen und es sei ihr der Lohn gemäss dieser Einstufung, zuzüglich 5 % Zins seit 28. Oktober 2020, zu bezahlen; eventualiter sei die Sache im Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Es ist kein Schriftenwechsel durchgeführt worden.
Ausführungen des Bundesgerichts im Urteil 8D_6/2022 vom 21. Dezember 2022
Streitig ist vor Bundesgericht, ob die Vorinstanz Bundesrecht verletzte, indem sie die Lohnfestsetzung unter Berücksichtigung von 17 anrechenbaren Unterrichts- und Berufsjahren bestätigte. (E.3).
Die hier massgebenden rechtlichen Grundlagen werden im angefochtenen Urteil zutreffend dargelegt, bemerkt das Bundesgericht einleitend. Es sind dies im Wesentlichen das Lehrpersonalgesetz des Kantons Zürich vom 10. Mai 1999 (LPG; LS 412.31) und die Lehrpersonalverordnung des Kantons Zürich vom 19. Juli 2000 (LPVO; LS 412.311; Aufhebungsdatum 1. Januar 2021) sowie die hinsichtlich des Arbeitsverhältnisses ergänzend anwendbaren Bestimmungen für das übrige Staatspersonal (vgl. § 2 LPG), mithin insbesondere das kantonale Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG; LS 177.10). Darauf wird vom Bundesgericht denn auch verwiesen. (E.4.1).
Im Zentrum stehen gemäss dem Bundesgericht die nachfolgend zitierten kantonalen Verordnungsbestimmungen. Gemäss § 14 Abs. 1 LPVO werden die Lehrpersonen in fünf Lohnkategorien eingereiht. Neu in den Schuldienst eintretende Lehrpersonen werden in Stufe 1 (der entsprechenden Lohnkategorie) eingestuft, sofern die Anrechnung von Unterrichts- und Berufstätigkeiten nicht zu einer höheren Einstufung führt (§ 16 Abs. 1 LPVO). Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden ab dem vollendeten 22. (Kindergartenstufe), dem vollendeten 23. (Primarstufe) oder dem vollendeten 24. Altersjahr (Sekundarstufe) gegen schriftlichen Nachweis wie folgt angerechnet: Unterrichtstätigkeiten in Klassen und als Förderlehrpersonen sowie Schulleitungstätigkeit an der Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68 VSG, an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen zu 100 % (§ 16 Abs. 2 lit. a LPVO); anderweitige Unterrichtstätigkeit oder schulische Therapietätigkeit mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung zu 75 %, sofern dieselbe Zeitspanne nicht bereits unter lit. a angerechnet wurde (lit. b); anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildung sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit zu 50 %, sofern dieselbe Zeitspanne nicht bereits unter lit. a oder b angerechnet wurde (lit. c). Eine Anrechnung von Tätigkeiten gemäss § 16 Abs. 2 LPVO erfolgt höchstens bis zur Stufe, in welche die Lehrperson eingestuft wäre, wenn sie während der anrechenbaren Zeit unterrichtet hätte (§ 16 Abs. 5 Satz 1 LPVO). (E.4.2).
Das Bundesgericht äussert sich im Urteil 8D_6/2022 vom 21. Dezember 2022 bezüglich des Kernpunkts der Einreihung in eine Lohnkategorie wie folgt: «Das kantonale Gericht hielt fest, dass bereits mit der unbestrittenen Einreihung der Beschwerdeführerin in die Lohnkategorie IV wesentliche Elemente der Anforderungen an ihre konkrete Tätigkeit und ihre Ausbildung berücksichtigt worden seien. Bei der Lohneinstufung innerhalb einer Lohnkategorie bestehe unter dem Gesichtspunkt einer verfassungskonformen Entlöhnung ein erheblicher Ermessensspielraum, der hier jedoch durch die Regelung von § 16 Abs. 2 LPVO eingeschränkt werde. Auf dieser Basis sei die Anrechnung der von der Beschwerdeführerin im Zeitraum von August 1993 bis August 2000 geleisteten Nachhilfe und Gymnasiumsvorbereitung zu 50 % nachvollziehbar. Auch die Anrechnung ihrer Lehrtätigkeit von August 2002 bis August 2007 zu 75 % sei nicht zu beanstanden. Eine „Kumulierung“ ihrer verschiedenen Beschäftigungen und folglich Anrechnung zu 100 % anstatt zu 75 % sei in der LPVO nicht vorgesehen. Die Anrechnung der Tätigkeit im Rahmen der Anstellung an der Hochschule W. zu 50 % sei ebenfalls rechtmässig, denn ihr Didaktikunterricht für Studierende, die künftig auf der Sekundarstufe 2 unterrichteten, sei nicht mit ihrer Unterrichtstätigkeit an der Pädagogischen Hochschule im Rahmen der Lehrerausbildung für die Volksschule zu vergleichen, was eine unterschiedliche Anrechnung der beiden Tätigkeiten erlaube. Soweit die Beschwerdeführerin die Anrechnung der Tätigkeit an der Primarschule X. vom 11. Mai bis 10. Juli 2020 für ein ganzes Jahr verlange, sei ihr nicht zu folgen, da die Anrechnung auf die tatsächliche Arbeitsdauer begrenzt sei. Offen gelassen werden könne, ob und inwiefern ihr die Anstellung am Institut Y. zwischen August 2001 und August 2002 anzurechnen sei, da es so oder anders bei der vorgenommenen, rechtmässigen Einstufung bleibe und die nach § 16 Abs. 2 LPVO angerechnete Berufserfahrung keinen Einfluss auf die zukünftige Lohnentwicklung der Beschwerdeführerin habe.» (E.5)
Zu den weiteren erhobenen Rügen äussert sich das Bundesgericht im Urteil 8D_6/2022 vom 21. Dezember 2022 wie folgt:
«Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des „Rechts auf eine Begründung“ und des Anspruchs auf richtige Zusammensetzung des kantonalen Gerichts, da sie vorinstanzlich eine abstrakte Normenkontrolle hinsichtlich § 16 Abs. 2 lit. b und c LPVO verlangt habe. Das angefochtene Urteil sei durch einen Einzelrichter gefällt worden, obwohl das Verwaltungsgericht gemäss § 38a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) in Fünferbesetzung über Rechtsmittel gegen Erlasse zu entscheiden habe.
Da die in Frage stehende Fassung des § 16 LPVO bereits seit 1. Januar 2011 in Kraft stand, fällt hier eine direkte Anfechtung im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle schon aufgrund des Zeitablaufs ausser Betracht. Die Rüge, eine kantonale Norm widerspreche der Bundesverfassung, kann jedoch auch noch bei der Anfechtung eines diese Norm anwendenden Entscheids vorgebracht werden (vorfrageweise bzw. sog. konkrete oder inzidente Normenkontrolle; vgl. Urteile 2C_397/2021 vom 25. November 2021 E. 4; 2C_236/2020 vom 28. August 2020 E. 1.5 mit Hinweisen). Weshalb das kantonale Gericht diese hier einzig noch mögliche vorfrageweise Normenkontrolle in Fünferbesetzung hätte vornehmen müssen, wird in der Beschwerde ans Bundesgericht nicht einmal ansatzweise dargelegt. Schon aus diesem Grund erübrigen sich Weiterungen.» (E.6.1).
«Aus dem Einwand der Beschwerdeführerin, das kantonale Gericht habe in willkürlicher Weise den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt, indem sie die Rechtmässigkeit des Widerrufs vom 24. September 2020 nicht abgeklärt und die damit verbundenen rechtlichen Folgen nicht in ihr Urteil habe einfliessen lassen, lässt sich ebenfalls nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im angefochtenen Urteil wird festgestellt, dass sich der Beschwerdegegner mit dem am 10. Dezember 2020 vorgenommenen Widerruf der Anstellungsverfügung vom 24. September 2020 widersprüchlich verhalten habe, weshalb der Beschwerdeführerin für den Aufwand des aufgrund dieses Fehlers notwendig gewordenen (zweiten) Rekurses eine Parteientschädigung zugesprochen werde. Es ist nicht einzusehen, weshalb sich die Vorinstanz darüber hinaus mit weiteren Aspekten dieses Versehens des Beschwerdegegners hätte befassen müssen.
Dem Einspracheentscheid vom 23. September 2020 lässt sich entnehmen, zu welchem Prozentsatz die in der Vergangenheit ausgeübten Tätigkeiten gemäss der detaillierten Regelung in § 16 Abs. 2 LPVO angerechnet wurden. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durfte die Vorinstanz deshalb auch in Bezug auf die Begründung des Einspracheentscheids vom 23. September 2020 verneinen unter Hinweis darauf, dass der Beschwerdeführerin dessen sachgerechte Anfechtung ohne Weiteres möglich gewesen sei (vgl. BGE 142 II 49 E. 9.2; 142 III 433 E. 4.3.2 mit Hinweisen).» (E.6.2).
Schliesslich macht die Beschwerdeführerin vor Bundesgericht auch eine willkürliche Nichtanrechnung ihrer Leistung und Erfahrung sowie eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots geltend. Dazu nimmt das Bundesgericht wie folgt Stellung:
«Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Darunter fällt auch eine Ungleichbehandlung aus sachlich nicht gerechtfertigter unterschiedlicher Anrechnung der Berufserfahrung. Den Behörden steht bei der Ausgestaltung der Besoldungsordnung allerdings ein grosser Spielraum zu. Ob verschiedene Tätigkeiten als gleichwertig zu betrachten sind, hängt von Beurteilungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, diejenigen Kriterien auszuwählen, die für die Besoldung des Personals massgeblich sein sollen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich die für die Besoldungshöhe relevanten Anknüpfungspunkte vernünftig begründen lassen. Neben der Qualität der geleisteten Arbeit werden in der Gerichtspraxis Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeit als sachliche Kriterien zur Festlegung der Besoldungsordnung erachtet (BGE 131 I 105 E. 3.1; Urteil 8C_199/2010 vom 23. März 2011 E. 6.2).» (E.6.3.1).
«Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hat die Vorinstanz das Differenzierungsgebot von Art. 8 BV nicht verletzt, indem sie die 50%ige Anrechnung der Studienzeit am Konservatorium von August 1994 bis August 2000 als Aus- und Weiterbildung im Sinne von § 16 Abs. 2 lit. c LPVO bestätigt hat. Die Verneinung einer Anrechnung zu 75 % gemäss § 16 Abs. 2 lit b LPVO (für anderweitige Unterrichts- oder schulische Therapietätigkeiten mit Schülerinnen und Schülern der Volksschulstufe oder der Sekundarstufe II sowie Unterrichtstätigkeit in der Lehrerbildung; vgl. E. 4.2 hiervor) ist mit Blick auf die Tatsache, dass die Beschwerdeführerin lediglich studienbegleitend Nachhilfe und Gymnasiumsvorbereitungskurse gegeben hatte, jedenfalls nicht als willkürlich einzustufen.» (E.6.3.2.1).
«Gleiches gilt für die 75%ige Anrechnung der von August 2002 bis August 2013 ausgeübten Tätigkeiten. In diesem Zeitraum arbeitete die Beschwerdeführerin schwerpunktmässig für die Hochschule Z.________ (Violine, Didaktik, Liedbegleitung), was allseits unbestritten nicht einer berufsspezifischen und daher zu 100 % anrechenbaren Erfahrung nach § 16 Abs. 2 lit. a LPVO, sondern einer in einem weiteren Sinn nutzbringenden Tätigkeit gemäss § 16 Abs. 2 lit. b LPVO entspricht. Die in diesem Zusammenhang erfolgte Berufung auf die bundesgerichtliche Praxis, konkret auf das Urteil 1C_295/2008 vom 29. Mai 2009, geht fehl. Denn der dort beurteilte Sachverhalt basiert auf einer Vorgängerversion von § 16 Abs. 2 LPVO, der lediglich Anrechnungen zu 50 % oder 100 % vorsah und eine weitere Differenzierung, wie sie nun § 16 Abs. 2 lit. b LPVO mit einer Anrechnung zu 75 % statuiert, gar nicht zuliess. Da sich die hier vom Volksschulamt vorgenommene und vorinstanzlich bekräftigte 75%ige Anrechnung der Berufserfahrung auch unter Einbezug der neben der Unterrichtstätigkeit an der Hochschule Z.________ ausgeübten Beschäftigungen (Unterricht am Gymnasium Y.________ etc.) nicht als willkürlich qualifizieren lässt, kann offen bleiben, ob und allenfalls unter welchen Voraussetzungen es sich rechtfertigen liesse, verschiedene, gleichzeitig gewonnene Berufserfahrungen im Sinne von § 16 Abs. 2 lit. b LPVO statt zu 75 % zu 100 % anzurechnen.» (E.6.3.2.2).
«Von November 2007 bis Oktober 2019 war die Beschwerdeführerin als Forscherin (Doktorandin, Postdoktorandin und Oberassistentin), Dozentin und Kursleiterin an der Hochschule W.________ tätig. Sie wendet sich gegen die (ab 2013, nach Beendigung der Tätigkeit für die Hochschule Z.________, erfolgte) lediglich 50%ige Anrechnung dieser Beschäftigung mit der Begründung, im Rahmen ihrer Forschung im Bereich Didaktik sei sie in 72 Primarschulklassen als Lehrperson im Umfang von 1440 Stunden eingesetzt worden. Dies entspreche einem jährlichen Pensum von 120 Lektionen, was mithin drei bis vier Lektionen pro Woche beinhalte. Unterrichtstätigkeiten in Klassen seien unabhängig vom tatsächlichen Beschäftigungsgrad zu 100 % anzurechnen. Eine Gleichsetzung dieser Tätigkeiten mit jedem beliebigen anderen Beruf, unter Ausserachtlassung der Ausbildung und der spezifischen Berufserfahrung, stelle eine willkürliche Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes von Art. 8 Abs. 1 BV dar und führe überdies zu einem stossenden Ergebnis.
Es ist der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass eine Anrechnung ihrer Tätigkeiten bei der Hochschule W.________ zu mehr als 50 % wohl ebenfalls vertretbar wäre. Die Vorgehensweise des Beschwerdegegners läuft jedoch nicht in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider (vgl. E. 2.1 hiervor), da die sporadischen Einsätze in Primarschulklassen zu Forschungszwecken dem kontinuierlichen Unterricht nach Lehrplan nicht ohne Weiteres gleichgesetzt werden können. Ob allenfalls mit Blick auf die Schwerpunkte der Tätigkeiten an der Hochschule W.________ auch eine Anrechnung zu 75 % gemäss § 16 Abs. 2 lit. b LPVO in Frage kommen würde, ist eine Wertungsfrage. Deren Beantwortung lässt einen gewissen Spielraum offen. Eine Ungleichbehandlung im Vergleich zu Lehrpersonen im Sinne von § 16 Abs. 2 lit. a und b LPVO lässt sich jedenfalls mit Blick auf das Betätigungsfeld der Beschwerdeführerin in der Lehr- und Lernforschung der Hochschule W.________ insgesamt nicht feststellen.» (E.6.3.2.3).
«Willkür kann ebenso wenig im Umstand erblickt werden, dass der Beschwerdeführerin im Zeitraum August 2019 bis Juli 2020 nur die Zeiten zu 100 % angerechnet werden, in denen sie tatsächlich eine Anstellung im Schuldienst hatte. Die diesbezüglichen Einwendungen der Beschwerdeführerin sind nicht stichhaltig.» (E.6.3.2.4)
«Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, entgegen der Auffassung der Vorinstanz sei es nicht unbeachtlich, dass ihre Tätigkeiten im Zeitraum August 2001 bis August 2002 nicht angerechnet worden seien.
Aus dem angefochtenen Urteil geht hervor, dass selbst eine 100%ige Anrechnung eines zusätzlichen Erfahrungsjahrs keine Veränderung der Lohneinstufung oder der zukünftigen Lohnentwicklung gemäss § 24 LPVO zur Folge hätte, nachdem 16 bis 18 anrechenbare Jahre zum selben Anfangslohn führen. Die Beschwerdeführerin vermag nicht aufzuzeigen, weshalb dies unzutreffend bzw. willkürlich oder rechtsungleich sein sollte.» (E.6.3.2.5).
Zusammenfassend lassen die Vorbringen der Beschwerdeführerin die vorinstanzliche Beurteilung vor dem Bundesgericht nicht als willkürlich oder sonstwie verfassungswidrig erscheinen, weshalb es beim angefochtenen Urteil sein Bewenden hat (E.7).